Trousse d’études de cas:
Nos expériences avec l’évaluation environnementale au Canada

 Preparé par :

Le caucus de planification et d’évaluation environnementale du Réseau canadien de l’environnement

Janvier 2000

Table des matières

1.0 Introduction:

Qu’est-ce que l’évaluation environnementale?
Quels sont les principes de base d’une bonne évaluation environnementale?

2.0 Études de cas : Examens préalables :

Cas Sunpine
Sentier équestre de Sulfure
Cas de traitement des Examens préalables par la Commission de contrôle de l’énergie atomique

3.0 Études de cas : Études approfondies :

Projet d’extension du réseau de canalisation de gaz naturel du Réseau d’acheminement du gaz Portland (PNGTS) de TransQuébec et Maritimes (TQM)

4.0 Études de cas : Examens par une commission :

Barrage Oldman River (EARPGO)
Déclassement des résidus miniers d’uranium (EARPGO)
Gestion des déchets de combustible nucléaire (EARPGO)
Évaluation environnementale du Lac McClean
Mine de charbon de Cheviot Coal
Mines de diamants de BHP Diamond
Projet d’extraction minière du cuivre et de l’or South Kemess

5.0 Études de cas : Autres processus :

Mine de cuivre Huckleberry
Proposition à propos de la mine Bronson Slope
Délivrance de permis aux Installations de la Maple Leaf à Brandon
Examen de l’aquaculture du saumon en Colombie britannique

APPENDICES: RÉFÉRENCES ET SOURCES

1.0 Introduction

Au Canada, l’évaluation environnementale (EE) prend plusieurs formes. Le pays jouit d’un processus fédéral d’EE, régi par la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, de dix processus d’évaluation distincts provinciaux et territoriaux, de plusieurs ententes bilatérales sur l’EE entre les provinces et le gouvernement fédéral, et de divers processus d’EE applicables notamment à des projets entrepris par des Sociétés d’État et des Autorités portuaires et aux projets sur les terres des Premières Nations. Dans l’ensemble, on peut estimer à environ 2000 le nombre des régimes d’EE au Canada. (Nikiforuk, 1997). Le processus d’EE peut avoir lieu, et il a effectivement lieu, de nombreuses différentes manières à divers paliers gouvernementaux.

Or, il existe des principes « fondamentaux » sous-jacents qui devraient faire partie de toutes les évaluations environnementales. Le présent rapport, souligne les principes fondamentaux ou de base d’une évaluation environnementale bonne et efficace, et présente des études de cas d’EE « en cours ». Les études de cas vont de l’analyse des conséquences de l’absence d’EE lors de la délivrance de permis aux Installations de la Maple Leaf à Brandon, au Manitoba, à des évaluations très détaillées de vastes projets miniers, comme ceux de la mine de charbon Cheviot en Alberta et de la mine de diamants BHP dans les Territoires du Nord-Ouest.

Chacune des études de cas a été préparée par un membre du Caucus sur la planification et l’évaluation environnementales. Ce Caucus est un groupe national composé de groupes membres du Réseau canadien de l’environnement. Le Caucus comprend donc, entre autres, des militants, des éducateurs communautaires, des forestiers écologistes, des avocats et des citoyens soucieux de l’environnement. La majorité de ces personnes y apporte leur expérience directe de l’EE au Canada, forts de leur désir d’améliorer la planification et l’évaluation environnementales dans notre pays, aux plans local, provincial et national, tout en cherchant à accroître la participation des citoyens à ces processus.

Les membres du Caucus apportent des témoignages variés aux parties narratives du présent rapport. Ils ont aussi choisi de mettre en relief divers aspects de ce qu’ils estiment être les forces et les faiblesses apparentes de l’EE à laquelle ils ont participé.

Cette compilation d’études de cas arrive à une période importante de l’évolution de l’EE au Canada. Non seulement les instances fédérales et provinciales sont-elles en train de mettre en vigueur des ententes bilatérales en vertu de l’Accord pancanadien sur l’harmonisation environnementale, mais la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale fait l’objet d’un examen depuis janvier 2000. Ces études de cas relèvent de nombreuses faiblesses et quelques forces des pratiques courantes en matière d’EE au Canada. L’examen de la LCEE constitue donc un moment privilégié pour se pencher sur ces faiblesses et mettre en valeur ces forces et miser sur elles.

Qu’est-ce que l’évaluation environnementale?

L’évaluation environnementale est une façon d’aborder la planification... Du moins, c’est un moyen de prévoir et d’éviter des problèmes ou d’en réduire le nombre avant qu’ils ne se produisent. D’un point de vue plus positif, l’évaluation environnementale est une façon plus globale et plus prévoyante de déterminer les gestes que nous devons poser pour tirer le meilleur parti des occasions qui s’offrent à nous. (Gibson, 1993).

L’EE est un processus...

L’évaluation environnementale est le processus par lequel on analyse l’impact d’une initiative, que ce soit un projet, un programme ou une politique, sur tout l’environnement qu’elle pourra toucher. Le processus d’EE idéal est proactif et anticipatif, et, en comme processus décisionnel, entièrement intégré à toutes les étapes d’un projet, d’un programme ou d’une politique. Le processus d’EE idéal suppose l’intégration de considérations environnementales au moment de la planification initiale, c’est-à-dire lorsqu’on se penche sur la nécessité de cette initiative et ses solutions de rechange. (Gibson, 1992)

L’EE est un outil...

Lorsqu’on la mène de manière adéquate, l’EE est un outil de prise de décisions démocratiques qui permet de juger si l’initiative vaut la peine d’être entreprise des points de vue social et économique, ainsi que de celui de la santé écologique sur le lieu et les gens qui pourraient être touchés par le projet, le programme ou la politique proposé. L’EE procure un cadre à l’intérieur duquel les gouvernements, le secteur industriel et le public peuvent prendre des décisions écologiques et sociales acceptables et éclairées.

L’EE peut faire gagner du temps et économiser de l’argent...

L’EE est parfois perçue comme un obstacle au développement ou à la concurrence. Même si elle entraîne des frais et demande qu’on y consacre du temps, lorsqu’il s’agit d’une EE exhaustive et de qualité, ceux-ci sont beaucoup moins élevés que les coûts des rectificatifs ou d’une remise en état après coup. Lorsqu’elle est bien effectuée, l’EE est un processus valable qui fait épargner de l’argent et gagner du temps tout en assurant des décisions raisonnables.

L’EE est dynamique...

L’EE est un processus en évolution constante. Cette évolution est due en grande partie aux interventions des citoyens et des groupes canadiens préoccupés par les décisions des gouvernements et des secteurs industriels. Le travail et l’énergie des citoyens soucieux de l’environnement ont conduit à des décisions jalons qui ont façonné et défini le processus d’EE, ainsi que son application et son utilisation. Le projet Kemano Completion, le barrage sur la rivière Oldman River, les barrages Rafferty-Alameda et le projet hydroélectrique Grande-Baleine ont été soit stoppés, soit modifiés substantiellement grâce aux efforts de citoyens, de propriétaires fonciers, de groupes écologistes et d’autochtones déterminés.

Quels sont les principes de base d’une bonne évaluation environnementale?

Si nous comprenons bien les principes de base de l’EE idéale, nous sommes mieux placés pour déceler les forces et les faiblesses d’une EE sur le terrain. Les principes suivants devraient caractériser une EE idéale. Ce n’est pas nécessairement ainsi que l’EE est appliquée actuellement dans l’ensemble du Canada.

L’EE doit être un processus ouvert, responsable et indépendant.

Une bonne EE doit être ouverte, transparente et fondée sur la responsabilité, ainsi qu’être gérée par une entité impartiale et indépendante. Un processus qui ne serait pas ouvert et transparent ne serait aucunement bénéfique pour le public, le gouvernement ou le promoteur. Un processus qui serait géré par une entité dont les intérêts seraient liés au projet à évaluer ne serait pas digne de foi.

L’EE doit être effectuée tôt, avant que des décisions ne soient prises, et doit examiner, dès le début, la nécessité d’une initiative et ses solutions de rechange.

Il faut prendre en considération l’impact d’un projet, d’un programme ou d’une politique dès que possible au moment de la conception et de la planification d’un projet, à savoir avant même de prendre une décision sur celui-ci. Trop attendre avant d’évaluer un projet peut entraîner des retards et des pertes inutiles, en temps et en argent, que le promoteur et le public auront éventuellement à assumer. Si l’EE a lieu après que des décisions sont prises en faveur du projet, il est probable que l’évaluation ne sera pas objective.

Il est donc plus important de débuter l’EE au moment où la nécessité d’un projet et ses solutions de rechange ne seraient pas prises en considération. C’est seulement à cette étape qu’on pourra choisir les meilleures options des points de vue non seulement écologique, mais aussi techniques et financiers.

L’EE doit s’appliquer à toute initiative qui aurait des effets sur l’environnement.

L’EE doit s’appliquer à tout projet, programme ou politique privé ou public qui aurait des effets sur l’environnement. En ne s’en tenant qu’aux projets, politiques et plans définis dans la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, nous laissons sans examen des initiatives qu’il aurait fallu évaluer.

« L’environnement » doit être défini au sens large dans une EE.

En plus d’inclure les effets biophysiques et les impacts d’un projet, d’un programme ou d’une politique, la Loi devrait définir le terme « environnement » pour y inclure les impacts socio-économiques, spirituels et culturels. Plusieurs programmes et projets ont des impacts immédiats et à venir d’importance sur les écosystèmes, ainsi que sur la santé, la qualité de vie, les pratiques traditionnelles et l’autonomie des collectivités aux plans local, régional et mondial. Une définition trop restreinte a pour conséquence qu’on ignore ces impacts lors d’une EE.

Le public doit être engagé de manière significative et active.

Il est important que le public ait l’occasion de participer à une EE de façon significative et active. Un tel engagement suppose l’accès à l’information et à l’expertise nécessaires ainsi que l’accès au financement qui permettra au public de s’organiser, de se renseigner sur le projet, les options et les questions soulevées, de même que d’élaborer des positions et de présenter des points de vue efficacement. De plus, les avis prévus aux diverses étapes d’une EE doivent être donnés en temps opportun pour permettre au public de répondre aux documents et études.

L’EE doit résulter en une décision qui lie les parties.

La décision finale d’un processus d’EE doit être obligatoire et exécutoire, et elle doit lier les décideurs qui l’ont prise.

L’EE doit être efficace et intégrée à d’autres processus de planification.

D’un point de vue idéal, l’EE doit constituer une des composantes d’un cadre de planification environnementale exhaustif. Ce cadre doit définir les buts, objectifs et priorités environnementaux régionaux, être adapté à l’évolution des politiques et des processus d’examen, inclure les conséquences sur l’environnement et les valeurs écologistes aux décisions sur le développement, et intégrer la conformité des résultats en cours aux buts et objectifs.

2.0 Examens préalables

Le cas Sunpine

Aperçu

En 1993, l’organisation non gouvernementale Friends of the West Country (FWC), qui s’intéresse de très près aux impacts de la récolte du bois, a pris connaissance du fait que l’entreprise Sunpine Forests Products (Sunpine) prévoyait construire une « grand-route » toutes saisons qui lui permettrait d’accéder à un territoire où elle comptait effectuer des coupes en vertu de son Entente sur la gestion forestière. La construction d’une telle route supposait la construction de deux ponts sur le Ram Creek et le Prairie Creek respectivement. Les membres de la FWC vivent sur ce territoire qu'ils utilisent pour la chasse, la pêche, la trappe et leurs loisirs. Ils voulaient s'assurer que l'on prenne pleinement en considération les incidences environnementales et les inquiétudes du public avant que des décisions irrévocables ne soient prises à propos de la construction des deux ponts.

Entre la fin de l'automne 1993 et le mois d'août 1996, le ministère des Pêches et Océans et la Garde côtière canadienne (l'autorité responsable) ont traité diverses requêtes présentées par la FWC qui demandait des évaluations des incidences, ainsi que des renseignements et éclaircissements sur plusieurs questions. Entre autres points, les lettres soulignaient la probabilité d'une augmentation de la siltation des cours d'eau qu'enjamberaient ces ponts, d'une augmentation de la décharge de sédiments dans les cours d'eau après des pluies et de la fragmentation des habitats fauniques. La FWC s'est vu refuser l'accès au document de dépôt de la demande de la Sunpine, car on alléguait un manque de ressources pour la photocopier à fins de diffusion. En revanche, on suggéra à la FWC de se rendre au Registre public de Sarnia, Ontario, pour obtenir les documents relatifs à cette demande. La FWC a quand même finalement obtenu quelques documents pertinents, mais on l'a informée qu'il lui faudrait entamer un long processus en vertu de la Loi sur l'accès à l'information pour obtenir les documents manquants.

Le résultat des démarches, étalées sur trois ans, a été l'approbation de la tenue d'un Examen préalable par la Garde côtière canadienne (GCC) qui s'en est seulement tenu aux incidences environnementales des deux ponts sans prendre en considération les impacts de toutes les autres entreprises liées au projet (Art. 15 de la LCEE)non plus que les « effets cumulatifs » (Art. 16,1 de la LCEE). Deux semaines plus tard, la GCC complétait un Addendum aux rapports d'Examen préalable et procédait à la recommandation de la délivrance des autorisations en vertu de la Loi sur la protection des eaux navigables. Les autorisations ont été émises le lendemain.

Le 19 août 1996, la FWC a décidé de porter l'affaire devant les tribunaux et déposait un « Avis de requête introductif d'instance » avec affidavit à l’appui. La FWC alléguait que la GCC n'avait pas satisfait aux conditions des articles 15 et 16 (voir ci-dessus) et de l'article 55 voulant qu'un Registre public convenable doit être remis à des requérants et qu’on doit donner au public l'occasion d'examiner quelque document que ce soit du registre et de le commenter.

Le 7 juillet 1998, le juge J. Gibson, de la Section de première instance de la Cour fédérale, rendait sa décision : La GCC ne s'était pas conformée à la LCEE en restreignant arbitrairement son Examen aux impacts des deux ponts. Le juge Gibson statuait que la GCC et le ministre des Pêches et Océans avaient manqué à leur obligation juridique d'évaluer les effets cumulatifs du projet conjointement avec d'autres projets et activités sur le territoire en question.

Le juge Gibson ajoutait que la municipalité de Sarnia, Ontario, ne constituait pas un lieu d'accès qui convienne en l'occurrence à des résidents des « Foothills de l'Alberta ».

Le 25 septembre 1998, le Gouvernement du Canada demandait un appel accéléré à la Cour d'appel fédérale, de même que la suspension de la décision jusqu'à ce que le litige soit tranché par la Cour d'appel. Dans un communiqué de presse, la ministre de la Justice, Anne McLellan, affirmait que le gouvernement interjetait appel pour clarifier un point de droit très important, car il était nécessaire de comprendre clairement la latitude du pouvoir discrétionnaire que peuvent exercer les ministères lorsqu'ils déterminent la portée de projets et d'évaluations en vertu de la LCEE.

En novembre 1998, le juge en chef de la Cour fédérale (M. le juge Isaac) rejetait la suspension d'appel et demandait qu'une nouvelle évaluation environnementale soit réalisée. On s'attendait à ce que l'appel soit entendu à la fin du printemps ou au début de l'été 1999.

Questions clés

Déclencheur

Le gouvernement fédéral a tardé des mois à décider s'il y avait ou non un déclencheur fédéral qui pourrait l'obliger à entreprendre une évaluation environnementale en vertu de la LCEE. Malgré les nombreuses preuves des préoccupations du public, de l'incertitude quant aux impacts et des dommages potentiels à l'habitat des poissons, le gouvernement fédéral n'a pas entrepris le processus d'Examen préalable avant 1996, à savoir trois ans après que la FWC a pris connaissance des plans de la Sunpine pour la construction de la grand-route. Un déclencheur aussi tardif n'a apporté que des délais inutiles et de l’incertitude au promoteur et a constitué un déni du droit du public à participer au processus décisionnel.

Participation du public

L'aperçu précédent souligne aussi les obstacles rencontrés par le public lorsqu'il tente d'obtenir des documents pertinents à un projet. On a même suggéré à la FWC de communiquer avec la Sunpine pour obtenir copie de la proposition. Par la suite, les motions successives préalables au procès pour faire produire des documents ont résulté en un jugement préliminaire de la Cour fédérale (Juge Muldoon) en mai 1997. Le gouvernement fédéral a porté cette décision en appel, mais une fois de plus sans succès. Dans sa dernière décision, le juge Gibson affirmait que la réponse du ministère des Pêches et Océans aux requêtes relatives à la production des documents était tout à fait inopportunes et, qui plus est, allait à l'encontre de la LCCE.

Prise en considération des effets cumulatifs

Il est important de noter que la FWC, de concert avec les forestiers et des biologistes du ministère albertain de l'Environnement, avait cerné un grand nombre d'effets cumulatifs importants qui ont été exclus de l'Examen préalable, ce qui restreignait ainsi grandement la capacité de la GCC de rendre une décision éclairée dans ce cas. Certains de ces effets sont les suivants :

• Accroissement de la siltation des cours d'eau en raison des traverses de chemins ainsi que du remplissage et de la formation des fossés qui y sont associés
• Accroissement du rejet de sédiments dans les cours d'eau après des pluies, par suite des activités sur la route et des activités de coupe exercées près des cours d'eau
• Accroissement de la prise de poissons et de la capture d'animaux sauvages sur le territoire en raison de l'accès accru par la nouvelle route
• Accroissement de la présence humaine sur le territoire en raison de l'utilisation de la route, avec, comme conséquence, des impacts négatifs sur certaines espèces d'animaux sauvages
• Fragmentation de l'habitat faunique causée par l'emplacement de la route et les activités de coupe
• Une multitude d'impacts résultant de la coupe et liés à la pêche, y compris : la détérioration physique des rives des cours d'eau et des canaux, l'augmentation des charges en nutriments et de la température de l'eau, les obstacles au passage des poissons, la perte de végétation sur les rives et l'effet de l'enlèvement étendu de la forêt sur l'écoulement fluvial.

Sentier équestre de Sulphur

Aperçu

Les Examens préalables effectués en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale ont souvent cours dans des parcs nationaux. Les projets sont souvent à proximité l'un de l'autre et interagissent avec l'activité touristique sur un vaste territoire. Le projet en question, dans le Parc national de Banff, comprenait une proposition de déplacement d'un sentier équestre dans le but de protéger un corridor crucial utilisé par les animaux sauvages.

Le besoin d'un tel projet s'est fait sentir lorsqu'on a fermé des sentiers équestres et pédestres existants pour assurer aux animaux sauvages l'utilisation de leur corridor en périphérie de la municipalité de Banff. L'Examen préalable du plan structurel de la zone Middle Springs II avait recommandé d'assurer l'utilisation du corridor au pied de la Sulphur Mountain. Malheureusement, l'évaluation environnementale n’avait pas abordé les effets de la fermeture des sentiers. Il a été nécessaire par la suite d'instaurer une circulation équestre à deux sens qui a congestionné les sentiers conçus pour une circulation en sens unique.

Parcs Canada a donc proposé de construire de nouveaux sentiers. Les tracés potentiels pouvaient avoir diverses incidences sur l'habitat d'une espèce d'escargots unique sur la planète et menacée d'extinction, un site historique, des terres humides délicates du point de vue écologique, et sur les tracés d'un chemin public et d'un sentier pédestre. Comme une autorité fédérale et des terres fédérales étaient directement touchées, on pouvait déclencher une évaluation environnementale en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE). De plus, comme l'aménagement du sentier devait se faire dans un parc national, Parcs Canada est devenu à la fois promoteur et autorité responsable. De plus, le personnel de Parcs Canada, spécialisé en évaluation environnementale, a préparé une évaluation et a accordé 14 jours d'examen par le public après avoir avisé les parties qu'il savait intéressées. Dès la réception des commentaires du public, une réunion sur le site a permis de discuter des commentaires sur l'EE et d'examiner les endroits touchés par le projet. Certains chercheurs locaux et des membres d'un club local de naturalistes ont commenté le projet et, sur invitation de Parcs Canada, ont pu visiter le site en compagnie de l'exploitant des sentiers et divers membres du personnel de Parcs Canada.

L'évaluation environnementale recommandait d'aménager un nouveau sentier équestre dans les terres humides délicates du point de vue écologique. On affirmait que cette option prendrait en compte les questions liées à la qualité de l'expérience et de la sécurité du public, tout en évitant la construction de traverses de chemins publics et d'habitats de l'escargot menacé d'extinction. On prévoyait que, comme cette option permettait de restaurer une berme abandonnée à travers les terres humides délicates, elle supposait un dérangement minimal et des coûts de construction moindres.

Dans ses commentaires, le public s'entendait sur l'identification de la plupart des questions d'ordre environnemental, mais il était inquiet du fait que Parcs Canada n'ait pas traité des questions de planification à long terme. Certains commentaires du public indiquaient une préoccupation du fait qu'on n'ait pas pris en considération toutes les solutions de rechange viables. D'autres faisaient mention d'un besoin de protéger l'intégrité des terres humides délicates en vertu du Plan de gestion du Parc national de Banff. Le public exprimait aussi le désir de remettre le projet à plus tard, à savoir dès qu'un plan local de gestion, qui était d'ailleurs requis par le Plan de gestion du Parc national de Banff, ait pu être élaboré.

En réponse à ces commentaires, Parcs Canada a facilité la visite du site dans le but de discuter du projet. Après de telles discussions, il a été recommandé qu'une nouvelle solution de rechange préférée soit adoptée. Cette solution ou option prévoyait l'élargissement à deux voies dans les deux sens du sentier existant en bordure des terres humides. Même si cette option comportait certains dérangements supplémentaires, elle évitait la fragmentation des terres humides qui aurait eu lieu si l'option préférée avait été choisie et mise en oeuvre.

Questions clés

Prise en considération des solutions de rechange

L’étude d'autres options d'alignement constitue une caractéristique importante de cette évaluation. Chacune des options susceptibles d’être applicables avait été expliquée clairement et analysée dans le rapport d'Examen préalable en fonction de ses effets éventuels. Cette analyse documentée permettait donc aux personnes qui l'analysaient de comprendre les choix écologiques que supposait la sélection d'une option préférée. Par conséquent, la discussion publique sur le Rapport pouvait mettre l'accent sur la résolution de questions clés. Comme le processus d'évaluation était déjà ouvert à la prise en considération de solutions de rechange, il était possible d’en choisir une au terme de la discussion publique. Mais, alors que cette évaluation allait être qualifiée positivement sur ce point, on a sérieusement soulevé la possibilité qu'une solution de rechange apparemment évidente, en l'occurrence celle qui entraînerait le moins d'effets environnementaux graves, n'avait pas été étudiée. L'orientation donnée aux praticiens en matière d'EE (dans la loi ou dans les normes de pratique) doit être plus précise, afin qu'ils s'assurent d'évaluer toutes les solutions de rechange potentiellement viables.

Commentaires et participation du public

Le présent cas montre comment les commentaires publics sur un projet d’assez petite envergure peuvent améliorer les résultats d'une EE. La nouvelle évaluation du projet en fonction de l'apport du public a permis la sélection d'une nouvelle option qui a permis d'améliorer la protection de l'environnement, tout en continuant de se pencher sur les questions d'ordre socio-économique. La participation du public a amélioré les communications entre les parties intéressées de même que la transparence du processus décisionnel.

Toutefois... 1) Très peu d'exemplaires du rapport d'Examen préalable ont été imprimés. Une copie était disponible au bureau de l'administration de Parcs Canada à Banff. Le personnel en prêtait une autre. 2) Le fait que l'EE au niveau de l'Examen préalable sur un territoire dépende et bénéficie de l'expérience et de l'expertise du public participant laisse entendre que le financement de la participation du public, d'une façon ou d'une autre, aurait pu aider à compenser les efforts, le temps investi et les dépenses engagées par les participants qui cherchaient périodiquement à améliorer la planification par l’intermédiaire des processus d'EE. 3) Si le temps accordé à l'examen avait été plus long, l'examen aurait été plus détaillé. Autrement, le nombre des participants aurait pu être plus important. Si les avis avaient été de portée plus générale, d'autres parties intéressées clés, telles la municipalité de Banff, auraient pu se prévaloir de leur droit de répondre. De plus, comme les visites sur le site se faisaient durant les heures de travail, l'horaire restreignait la participation du public.

Planification améliorée

Une question cruciale soulevée par les parties intéressées était la nécessité de situer ce projet dans le contexte d'un plan d'ensemble pour la zone de la Sulphur Mountain. Comme cette évaluation avait été faite sans qu'on ait l'avantage de se référer à un tel plan, les questions soulevées et débattues ont encouragé les gestionnaires du parc à amorcer des démarches pour élaborer un plan d'ensemble.

Dans le rapport d'Examen préalable précédent (Middle Springs II), on aurait dû faire preuve d'une plus grande diligence pour évaluer les effets et les solutions de rechange, aux plans de la conception et de l'application. De telles considérations, prises tôt durant le processus, auraient permis aux planificateurs d'être plus souples dans leur interprétation de la sécurité du sentier et de la qualité réduite de l'expérience dans le parc (congestion), conséquences des mesures d’atténuation recommandées alors.

Cas de traitement des examens préalables par la Commission de contrôle de l’énergie atomique

Aperçu

Le projet en question consistait en la proposition d'expansion des activités de la section de gestion des résidus (TMF) de la mine d'uranium de Cluff Lake au nord-ouest de la Saskatchewan, propriété de la Cogema Resources Inc. et exploitée par celle-ci, une filiale à propriété majoritaire du Commissariat à l'énergie atomique de France. L'expansion proposée avait d'abord été rendue publique au début du printemps de 1998. Nous en faisons ici un étude de cas, afin de fournir des renseignements sur la façon dont la Commission de contrôle de l'énergie atomique (CCEA)interprète ses responsabilités en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE), en général, et * l’Examen préalable +, en particulier.

En 1993, l'expansion des activités d'exploitation minière de l'entreprise avait fait l'objet d'une évaluation environnementale complète en vertu du Décret sur les lignes directrices concernant le PEEE. La commission d’examen (Panel) avait donné son approbation à la construction et l'opération de l'expansion proposée. Cogema alléguait que sa section TMF avait la capacité suffisante pour gérer les résidus qui résulteraient de l'expansion. La commission d’examen avait accepté cet argument, mais avait aussi affirmé que la TMF existante devrait être fermée dès que possible.

Au printemps de 1998, Cogema avait fait connaître son intention de donner de l'expansion aux activités de sa TMF, car elle avait des réserves pour au moins dix ans encore et une capacité insuffisante de gestion TMF. En tant qu'autorité responsable, la CCEA, avait reçu ce renseignement avec d'autres en vue du renouvellement de son permis. Le gouvernement provincial et la CCEA avaient préparé conjointement des Lignes directrices pour une Déclaration d'impact environnemental.

En toutes circonstances ou presque, la CCEA, se référait au paragraphe généralement évoqué, soit le para. 20,1,a de la LCEE, qui fait référence à un projet qui ne risque pas d'avoir des * effets nuisibles importants sur l'environnement +. Or, dans le cas qui nous intéresse, un interprétation plus honnête de la Loi aurait dû faire référence au para. 20,1,c.I, qui fait référence à l'* incertitude + quant à la possibilité qu'un projet ait des effets nuisibles sur l'environnement. Il ne faisait aucun doute que l'expansion de la TMF et l'augmentation de la production d'uranium qui allait de pair relevaient du paragraphe 20,1,c, compte tenu des inquiétudes quant aux effets du léchage des nucléides radioactifs.

De plus, comme il y aurait augmentation de la production d'uranium, le projet irait automatiquement à la Liste des Études approfondies. Bien que la CCEA tentait d'interpréter la Loi le plus étroitement possible, des preuves fournies par une étude de Maisie Shiell (le 13 juillet 1998) démontraient une augmentation de production excédentaire de 35 pour cent et indiquaient un seul choix possible entre une Étude approfondie ou un Renvoi au ministre. La CCEA donnait une réponse faible en disant qu'on n'avait pas encore pris de décision sur le type d'EE nécessaire. Ni une étude, ni un renvoi n'a eu lieu, car peu de temps après Cogema annonçait la fermeture de la mine.

Enfin, Cogema cessait tout préparatif en vue d'une Déclaration d'impact environnemental, car le 20 août 1998, elle annonçait qu'en décembre 2000, elle suspendrait ses activités à Cluff Lake.

Questions clé

Nécessité de la participation du public

Le public est généralement tenu à l'écart du processus d'évaluation environnementale quand la CCEA est l'autorité responsable. Lorsque la CCEA rend public un rapport d'Examen préalable, elle le fait dans le cadre de ses présentations aux fins de délivrance de permis. Le personnel de la CCEA ne sollicite pas l'apport du public durant un Examen préalable. Le public peut lire les rapports seulement à l'étape du processus décisionnel relatif aux permis et doit discuter avec la CCEA des interprétations de la LCEE en ce qui a trait au type d'évaluation requis.

Besoin de clarté

Afin d'atténuer les différences d'interprétation entre la CCEA et le public, la LCEE devrait être plus claire, et comprendre de meilleures définitions de termes et une meilleure orientation à être donnée par l'Agence. L'* interprétation large + qu'a utilisé (et utile encore) la CCEA lui permet d'éviter de s'engager à un examen public des projets. Il faudrait chercher à créer des modes d'accès facile de participation du public.

De telles interprétations et une mise en application étroites de la Loi sont communes à la CCEA. Voici un autre exemple tiré du rapport d'Examen préalable du 2 juin 1998 sur le Tritium Target au Electron LINAC Research Accelerator Facility de la University of Saskatchewan. En 1997, à la suite d'une importante rejet de radium dans un lac environnant, le personnel de la CCEA, inquiet, car ignorant les causes du rejet, la source de la contamination ou les effets sur le biote, entreprenait un Examen préalable lors de la rédaction de recommandations quant aux permis, mais n'avisait pas le public qui ne vit le rapport qu'au moment de sa publication, en annexe aux présentations à la Commission, qui, elle, recommanda l'approbation du permis, bien que pour neuf mois.

3.0 Études approfondies

Projet d’extension du réseau de canalisation de gaz naturel du Réseau d’acheminement du gaz Portland (PNGTS) de TransQuébec et Maritimes (TQM)

Aperçu

Le projet avait été justifié par la nécessité d'une livraison accrue de gaz canadien au nord-est de États-Unis. Il supposait l'installation de 210 km de gazoduc de 600 mm à partir du système de TQM à Lachenaie à un endroit sur la frontière du Québec et du New Hampshire près de East Hereford. La route proposée pour le gazoduc devait traverser plus de 200 cours d'eau, y compris 12 grandes rivières dont trois canaux du Saint-Laurent. La majorité de ces traverses de rivières devait être effectuée par forage directionnel. Environ 40 pour cent de la route passerait sur des terres cultivées et 35 pour vent dans des boisés. 55 pour cent de la route serait adjacente aux infrastructures linéaires existantes : routes, lignes d'énergie électrique et gazoducs. L'évaluation environnementale a été enclenchée en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE)par le biais de la Liste des règlements (approbation par la Commission nationale de l'énergie en vertu de la LCEE), et une Étude approfondie a été requise (gazoduc de plus de 75 km sur une nouvelle emprise).

Le projet est passé l'étape des rencontres d'information du promoteur suivies d'audiences publiques du Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (Québec-BAPE), de la Commission de protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ) et de la Commission nationale de l'énergie. Finalement, il y a eu des audiences publiques à des endroits où les propriétaires s'objectaient à la présence d'un gazoduc sur leurs terres.

Selon le processus du BAPE, l'étude d'impact du promoteur a été rendue publique le 9 mai 1997. Le 9 juin 1997, une commission d’examen composée de trois personnes a reçu le mandat de quatre mois prévu par la Loi de tenir des audiences publiques et de remettre un rapport au ministre de l'Environnement du Québec afin que le Cabinet des ministres prennent une décision. Huit centres de documentation ont été mis sur pied et deux cycles d'audiences ont eu lieu (le premier pour les questions, le second pour les opinions) dans quatre endroits le long du parcours du gazoduc. Québec a approuvé le projet en décembre, juste après la clôture des audiences de la Commission nationale de l'énergie (CNE).

Selon Mouvement Au Courant (MAC), les audiences du BAPE ont ouvert plusieurs avenues de questions, en particulier en ce qui concerne les points de départ et d'arrivée du gazoduc que le promoteur croyait immuables. Par la suite, le MAC a découvert que des discussions à ce propos avaient déjà eu lieu lors d'une audience précédente devant la CNE et d'un huis clos devant la Régie du gaz naturel du Québec, qui a pré-autorisé le projet en septembre 1996. Le MAC a aussi appris que la section américaine du gazoduc avait déjà été rejetée sommairement par la Federal Energy Regulatory Commission (FREC), responsable des autorisations de PNGTS, quand elle a publié son ébauche d’un Énoncé des incidences environnementales en juin 1997 (un point d'entrée au Vermont avait été préféré à celui du New Hampshire).

Le processus de la CNE pour la participation du public a débuté par des demandes de commentaires sur la délimitation de l'étendue, qui comprenaient des thèmes à être abordés en vertu de la Loi sur la CNE et la LCEE. Comme il savait qu'il existait d'autres options que le projet proposé, le MAC a demandé que l'étendue de l'EE soit plus vaste, afin de comporter une analyse plus détaillée et une comparaison des solutions de rechange.

Quatre séminaires d'information pré-audience ont eu lieu sur la Commission et son rôle, la législation et la réglementation applicables (documents fournis au public), et sur la façon d'intervenir selon le statut de participant, soit à part entière tout au long des procédures quasi judiciaires, soit de façon restreinte principalement pour les propriétaires fonciers touchés. Sept centres de documentation ont été mis sur pied. Une commission d’examen composée de trois membres a tenu 19 audiences, avec traduction simultanée, durant les mois de novembre et 1997 décembre à Montréal et Orford, et les transcriptions étaient disponibles pour les personnes qui n'avaient pas les moyens de se les payer. La commission d’examen a entendu une preuve considérable sur le choix du point d'entrée aux États-Unis, la faisabilité du point de vue technique, l'opportunité, le coût et les effets sur l'environnement. Une attention particulière a été donnée aux dommages potentiels aux sources d'eau souterraines après dynamitage, à l'utilisation du droit de passage par les motoneiges et les véhicules tout-terrain, aux ruptures possibles du gazoduc et aux dommages aux zones de valeur écologique spéciale.

Dans le contexte des pouvoirs réglementaires de la Commission sur les tarifs, un débat important a porté sur les solutions de rechange qui supposaient un gazoduc plus court et par conséquent moins coûteux et moins nuisible à l'environnement. En tête du débat, on retrouvait la Union Gas, qui paie la part du lion des tarifs de l'acheminement du gaz à la TransCanada Pipelines (TCPL) et à la TQM. Le promoteur n'a toutefois pas été obligé de présenter une analyse détaillée de la solution de rechange la plus applicable qui permettrait de suivre dans l'ensemble l'oléoduc actuel Montréal - Portland à travers le Vermont plutôt que le New Hampshire et écourterait d'environ 70 km la longueur du gazoduc au Québec.

À la grande surprise de plusieurs, la commission d’examen a choisi d'ignorer complètement la preuve sur les solutions de rechange, en alléguant que le projet ne risquait pas d'entraîner des effets importants sur l'environnement. Peu après, soit à la fin de février 1998, la commission d’examen a publié son rapport d'Étude approfondie qui concluait que le projet était acceptable. En dépit des demandes pour une audience indépendante sur le projet, à la fin de mars, la ministre fédérale de l'Environnement a donné son accord aux conclusions de l'Étude approfondie et renvoyé le projet à la CNE pour une décision finale qui a immédiatement suivi.

Comme il fallait s'y attendre, la Commission a approuvé le projet et rejeté l'idée de la Union à l'effet que les usagers de l'extension du PNGTS aient à payer un supplément égal à la différence entre le coût existant et le coût possible dans le contexte d'une solution de rechange. Sur ce dernier point, la Union a demandé que la Commission révise sa décision, car elle n'aurait pas pris en considération toute la preuve entendue par la commission. La Union a aussi entrepris des procédures de révision judiciaire à la Cour fédérale d'appel. En juin 1998, la Commission a réitéré son opinion à l'effet qu'elle n'avait pas à examiner en détail les solutions de rechange, et la Union a abandonné l'affaire en février 1999.

Questions clés

Renforcer la Loi

Malgré une bonne procédure de participation du public, les résultats ont été décevants, car la commission d’examen a refusé de prendre en considération toute la preuve qui lui était présentée. La faute est en partie attribuable au libellé de la Loi qui n'exige pas que le promoteur et l'autorité responsable recherchent la solution qui entraîne le moins d'effets. Les participants ont eu l'impression que, sous plusieurs aspects, le processus constituait une « perte de temps ».

Composition de la commission d’examen

La commission d’examen aurait pu être plus objective si elle n'avait pas été uniquement composée de membres de la CNE.

4.0 Examens par une commission

Barrage Oldman River

Aperçu

Point tournant en matière d’évaluation environnementale au Canada, le barrage Oldman River a établi le droit du gouvernement fédéral d’assumer un rôle important et légiféré relativement à la prise de décisions et à la gestion environnementale dans tout le pays. Au niveau local, le barrage Oldman River montre les dommages qui peuvent survenir lorsque les projets ne sont pas évalués de manière complète, proactive et transparente.

Le barrage Oldman River est situé en aval du confluent des rivières Oldman, Crowsnest et Castle, toutes situées près de Pincher Creek au sud de l’Alberta. Le barrage est d’une hauteur de 76 mètres et d’une longueur de 30 780 mètres, et il est fabriqué de terre et de remblai. À sa capacité maximale, le réservoir contiendrait 490 millions de mètres cubes d’eau, s’étendrait sur 24 km de longueur et aurait une superficie de 24,2 km carrés. Ce barrage visait à «endiguer l’eau à des fins de gestion des eaux, de retenue des cours d’eau, de lutte contre l’érosion, de régularisation du débit, de protection ainsi que pour exercer des activités récréatives ». Les promoteurs du barrage ont affirmé que la régularisation du débit assurée par le barrage permettrait aussi d’étendre l’irrigation, d’améliorer les pêches en aval, d’améliorer la qualité de l’eau, d’assurer un approvisionnement en eau pour usages municipales et autres, et fournir à l’Alberta plus de souplesse afin de respecter ses engagements d’approvisionnement en eau envers les provinces en aval.

Même si l’évaluation environnementale du barrage de la rivière Oldman a été réalisée entre novembre 1990 et avril 1992, le projet a une histoire beaucoup plus longue. En mai 1958, le gouvernement de l’Alberta s’est d’abord adressé à l’Administration du rétablissement agricole des Prairies(ARAP) du ministère fédéral de l’Agriculture afin de déterminer la possibilité de construire un réservoir de retenue sur la rivière Oldman à un site appelé Livingstone Gap. À partir de cette date, de nombreuses études ont été menées par des comités et commissions mixtes gouvernementales et publiques qui désiraient trouver les meilleures sites et assurer les divers approvisionnements et besoins en eau de la région. Même si plusieurs études faisaient ressortir divers problèmes environnementaux et recommandaient en 1978 de ne pas construire le barrage, le ministre fédéral a décidé en septembre 1987 de ne pas effectuer d’évaluation en vertu du Décret sur les lignes directrices visant le PEEE et il a approuvé la demande de construction au site Three Rivers.

Friends of the Oldman River (FOR), un groupe de citoyens concernés, a été créé au milieu de 1987 pour s’opposer à ce projet. Après le refus de plusieurs demandes d’examen présentées au ministre fédéral de l’Environnement et après plusieurs tentatives sans succès de faire retirer le permis au niveau provincial, FOR a porté l’affaire devant la Cour fédérale. Devant ce tribunal, le 21 avril 1989, le juge Jérôme a rejeté sa demande. Dans les intervalles, le 31 mars 1989, 40 p. 100 du barrage était construit.

Peu de temps après, FOR a interjeté appel devant la Cour d’appel fédérale, sans succès, et lorsque le barrage était presque terminé, un examen public a été réalisé par une commission d’appel. L’examen du barrage s’est tenu pendant que se terminait la construction du barrage, la commission d’enquête n’a pas préparé de lignes directrices et le promoteur n’a pas rédigé d’Énoncé d’incidences environnementales. Plutôt, la commission d’examen, avec le concours de citoyens intéressés et de personnes ressources provinciales, a préparé un document sur les besoins de renseignements supplémentaires. Le public a participé a une série de « réunion de détermination des questions » qui se sont tenues en janvier 1991. Ensuite, une équipe de spécialistes techniques auprès de la commission d’examen et des personnes ressources fédérales, provinciales et locales ont préparé une réponse au document relatif aux besoins de renseignements supplémentaires. Cette série de réponses a orienté la discussion lors d’autres réunions et audiences publiques.

La commission d’examen a indiqué que « même si de nombreux impacts environnementaux et socio-économiques sont discutés dans ce rapport, les principaux éléments à prendre en considération sont ceux qui touchent les pêches, la faune et les écosystèmes des forêts riveraines, et ceux qui concernent la « bande autochtone Peigan ». La commission d’examen a estimé que les impacts dans ces quatre domaines étaient d’une telle importance qu’ils l’emportaient de loin sur les bénéfices économiques marginaux tirés d’une amélioration de l’irrigation, de l’agriculture et d’autres questions liées au barrage. Cela a conduit la commission d’examen à sa première recommandation qui consistait à mettre hors service le barrage en ouvrant les canaux de dérivation à faible niveau afin de permettre un débit sans retenue de la rivière. Tous les membres de la commission, sauf un, ont accepté cette première recommandation.

Questions clés

Dans son rapport final au ministre fédéral de l’Environnement, les membres de la commission d’examen ont formulé des commentaires en des termes très explicites concernant le projet et, plus précisément, le processus d’évaluation.

Moment de l’examen

Un important principe d’une évaluation environnementale efficace est le moment opportun où elle s’applique. Une évaluation efficace doit avoir lieu avant la prise de décisions irrévocables, ce qui n’a manifestement pas été le cas pour le barrage Oldman River, et la commission d’examen a fait des commentaires sur le fait que, au moment où le gouvernement fédéral la convoquait, bon nombre de personnes craignaient de dépenser plus d’argent des contribuables pour un projet qui avait déjà été « étudié à l’excès » et qui était presque réalisé. Si une évaluation fait partie de la phase initiale de planification d’un projet, il est possible de réfléchir davantage au besoin du projet, à son objet et à ses répercussions possibles. Cela permet de gagner du temps et au gouvernement, au promoteur et aux contribuables d’économiser de l’argent.

Construction continue durant l’examen

L’arrêt des travaux de construction du barrage aurait donné plus de crédibilité au processus d’examen. Une fois de plus, ce commentaire touche l’idée des décisions irrévocables prises avant qu’une évaluation environnementale ne soit réalisée. La commission d’examen a ensuite recommandé que, si un projet débute avant la mise en œuvre du processus, le gouvernement fédéral doit recourir à son pouvoir légal d’arrêter les travaux de construction du projet et, sinon, le ministre de l’Environnement devrait utiliser tout le pouvoir légal existant pour mettre en oeuvre les recommandations que la commission d’examen a acceptées.

Malgré un examen tardif par une commission, il est admis généralement que la commission d’examen a résulté en l’amélioration du projet du barrage Oldman River. Malgré qu’il n’a jamais été établi et qu’on a toujours mis en doute que le projet était nécessaire, la vingtaine de recommandations a offert de bonnes solutions visant à atténuer les répercussions négatives déjà apparentes du projet. Cependant, comme pour les autres commissions d’examen, les recommandations étaient seulement à titre consultatif et ne liaient pas le gouvernement fédéral.

Déclassement des résidus des mines d’uranium

Aperçu

En février 1993, la Commission de contrôle de l’énergie atomique a renvoyé le déclassement des résidus des mines d’uranium Rio Algom et Denison dans les aires de gestion des déchets Quirk, Panel et Denison au ministre de l’Environnement, pour demander la tenue d’un examen en vertu du Décret sur les lignes directrices concernant le PEEE. Des séances sur la détermination de la portée du projet ont eu lieu en décembre 1993, des lignes directrices provisoires ont été diffusées et des énoncés des incidences environnementales ont été publiés, ainsi que des commentaires sur leur capacité de respecter les lignes directrices requises, en février 1995. Une audition a été tenue en novembre 1995 à Elliot Lake et s’est poursuivie jusqu’en janvier 1996 (elle devait se terminerait en novembre, mais le décès d’un aîné de la Première nation de Serpent River a exigé de reporter l’audition prévue à Cutler, la communauté de cette Première nation, jusqu’en janvier).

Rio Algom Ltd. et Denison Mines Ltd. ont demandé l’autorisation à la Commission de contrôle de l’énergie atomique (CCEA) de déclasser les aires de gestion des résidus de leurs mines d’uranium dans la région d’Elliot Lake, en Ontario. La CCEA avait autorisé ces sociétés à recouvrir des substances et à démolir des structures en surface et des sites de travail souterrains. Étant donné les similarités et l’interdépendance environnementales possibles entre les aires de gestion des résidus de ces deux sociétés, la CCEA avait recommandé que la Commission d’examen soit mandatée pour examiner toutes les aires de résidus autorisées actuellement, mais l’examen n’a pas inclus les huit autres aires de résidus qui n’exigeaient pas de permis. Rio Algom et Denison Mines proposaient de déclasser les aires de résidus en construisant une série de digues et de barrages pour inonder les résidus. En fournissant une barrière d’eau protectrice, une telle technique de « submersion dans l’eau  » était censée réduire beaucoup la production d’acide en empêchant l’oxygène d’atteindre les résidus et aussi la fuite du radon.

Une commission d’examen composée de trois personnes a été nommée par le ministre de l’Environnement, deux de celles-ci possédant une expérience de l’extraction minière dans la région et étant associées à l’industrie minière, et la troisième, le président de la commission d’examen, étant un fonctionnaire fédéral à la retraite. Les deux sociétés, Rio Algom et Denison, avaient conjointement retenu les services des firmes de consultants Senes Limited et Golders, deux firmes d’ingénierie. Diverses présentations ont été faites par la Commission de contrôle de l’énergie atomique, Santé Canada, Environnement Canada, le ministère du Développement du Nord et des Mines de l’Ontario ainsi que la Ville d’Elliot Lake. De nombreux groupes locaux, y compris la Première nation de Serpent River, et les organismes environnementaux et organismes de femmes de l’extérieur de la région, ont présenté des mémoires, tandis que Northwatch a été le seul participant qui représentait toujours l’intérêt public.

Les craintes principales de Northwatch concernant les résidus des mines d’uranium dans le bassin d’Elliot Lake se divisaient en trois catégories : 1) les effets radiologiques : l’exposition au rayonnement ionisant peut causer des dommages biologiques. Le dommage causé par les rayonnements est cumulatif. Plusieurs importants rapports ont indiqué que les normes canadiennes devraient être améliorées; 2) la production d’acide : l’exposition du minerai porteur de soufre à l’air et à l’eau crée de l’acide sulfurique. La production d’acide peut durer durant de nombreuses décennies, des siècles ou même plus longtemps, et ses répercussions peuvent voyager en aval sur de très grandes distances; 3) les répercussions cumulatives sur le bien-être social et environnemental du bassin. Les résidents du bassin Serpent River – tant humains que les autres – ont un droit fondamental à un habitat et à une source d’approvisionnement en eau qui sont sains, lesquels pourraient être touchés défavorablement par les résidus et leur gestion inadéquate. Par conséquent, les décisions en matière de gestion ont une incidence sur le niveau de vie, les choix de vie et la survie même du bassin Serpent River. Northwatch croyait que l’examen n’avait pas abordé chacune de ces questions de manière adéquate.

Le rapport de la commission d’examen s’est terminé par l’approbation de l’ouvrage en juin 1996, mais à plusieurs conditions importantes, y compris la reconnaissance du besoin de s’en préoccuper constamment, une demande relative à un organisme de surveillance publique, et le soutien à la recherche libre dans la région. La réponse du gouvernement a été diffusée presque une année plus tard, et elle rejetait effectivement les principales recommandations de la commission d’examen, parce qu’elles ne faisaient pas partie de son mandat, à l’exception de celles visant à accepter le recouvrement en eau peu profonde comme étant l’option privilégiée de déclassement. Ensuite, la Commission de contrôle de l’énergie atomique a accordé un permis pour le déclassement de l’aire de gestion des résidus de Stanrock et elle étudiait (en février 1999) une demande de déclassement pour les sites des déchets de l’aire 1 et de l’aire 2 de résidus miniers.

Questions clés

Mandat 

Au départ, le mandat excluait les effets cumulatifs, mais après des interventions efficaces de la part des Premières nations, des organisations environnementales et du gouvernement provincial, on a élargi légèrement le mandat pour tenir compte de l’apport des mines à l’étude aux effets cumulatifs dans le bassin de Serpent River. Cet élargissement aurait permis d’améliorer l’examen afin d’inclure plus généralement les effets cumulatifs dans le bassin de Serpent River, et en exigeant que le promoteur s’intéresse à ces effets plus directement et de manière plus exhaustive.

Lacunes de l’EIE

L’EIE était déficiente du point de vue de l’étude des principaux domaines liés au drainage minier de l’acide et aux problèmes physiques ou structurels liés aux propositions. Plus important encore étaient les déficiences pour ce qui est de traiter les effets radiologiques et les problèmes connexes. L’organisation et la forme des études d’impact environnemental présentaient un certain nombre de problèmes; des problèmes qui rendaient l’examen presque impossible à réaliser en raison des coûts excessifs.

Financement des participants

Le financement des participants était peu approprié pour le travail à exécuter, surtout étant donné la variété de problèmes techniques, environnementaux et de problèmes au plan de la santé.

CCEA

Le rôle de la CCEA était polyvalent parce qu’elle participait à titre d’intervenant, à titre d’ancien organisme de réglementation qui a éliminé l’option la plus valable au point de vue environnemental avant d’entreprendre l’examen et à titre de futur organisme de réglementation qui accorderait finalement les permis. (Nota : La CCEA a déjà octroyé un permis de déclassement des infrastructures en surface et des galeries de mines; cela a eu pour résultat qu’on a placé des débris de construction dans les puits de mines, ce qui a effectivement éliminé l’option la plus valable du point de vue environnemental qui consistait à renvoyer de 30 à 50 p. 100 des résidus miniers dans les galeries souterraines.)

Portée

Un certain nombre d’autres sites ont été exclus en raison d’une définition touchant la procédure plutôt que pour une raison pratique. L’examen a porté seulement sur les sites qui étaient encore autorisés par un permis de la CCEA.

Avis 

L’avis a laissé peu de temps et il a été donné tard pour commencer l’examen et les séances de détermination de la portée du projet.

Décision

La réponse du gouvernement a rejeté les principales conclusions de la commission d’examen qui auraient été profitables à la collectivité et à l’environnement.

Gestion des déchets de combustibles nucléaires

Aperçu

Énergie atomique du Canada limitée est une société d’État que le gouvernement fédéral finance afin d’effectuer de la recherche et de promouvoir les technologies nucléaires. Durant des décennies, EACL a tenté de trouver un moyen de se débarrasser du plus important problème au plan technique et au plan des relations publiques lié aux industries nucléaires – les déchets hautement radioactifs produits par les réacteurs nucléaires. En 1988, le « concept » d’EACL d’une méthode « d’évacuation » relativement aux déchets du combustible nucléaire a fait l’objet d’un examen d’évaluation environnementale au niveau fédéral en vertu du Décret sur les lignes directrices concernant le PEEE. Même si le gouvernement fédéral a indiqué qu’il était un produit du « Programme Canada-Ontario » sur les déchets de combustibles nucléaires, le processus d’examen lui-même était uniquement une création du Décret sur les lignes directrices concernant le PEEE, et ne possédait pas les caractéristiques distinctes de la Loi sur les évaluations environnementales de l’Ontario comme elle s’appliquait au moment de l’examen (p. ex. le financement des intervenants, les dispositions relatives aux préavis, les procédures relatives à la preuve). De plus, le gouvernement de l’Ontario n’a pas été représenté à aucune étape durant les procédures et n’a pas non plus demandé à rencontrer la commission d’examen ou le groupe d’examen scientifique mis sur pied pour fournir des avis techniques à celle-ci.

Le concept d’EACL consistait à enfouir le déchet de combustible nucléaire hautement radioactif dans le granite du nord de l’Ontario. Ce « concept » découlait de décisions politiques prises durant les années 70, et il n’avait pas fait l’objet d’un examen public ou scientifique avant son adoption par le gouvernement fédéral en tant que politique. L’approbation que cherchait à obtenir EACL était uniquement pour le « concept », et cela n’exigeait pas que EACL identifie un site ou prouve que celui-ci ne causerait pas de dommages où il serait finalement situé. Aux termes du processus public qui a duré huit ans, on n’était toujours pas décidé quant aux détails tels l’emplacement du site et la méthode d’évacuation.

Le concept d’EACL a été renvoyé au ministre de l’Environnement par le ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources en 1988, et une commission d’examen a été nommée la même année. La commission d’examen a tenu des audiences relatives à la détermination de la portée du projet en 1990, et elle a émis des lignes directrices relatives à une étude d’impact environnemental en 1992. EACL a publié son étude d’impact environnemental au printemps 1994, et une période d’examen de neuf mois s’est terminée avec une reconnaissance par la commission d’examen que des erreurs s’étaient glissées dans l’étude d’impact environnemental, mais a refusé d’émettre une déclaration d’erreur. Plutôt, on a ordonné à EACL de fournir des renseignements supplémentaires, mais sans exiger que ceux-ci soient fournis seulement après le début de l’audience. L’audience a été tenue en trois étapes (générale, technique et communautaire) à compter de mars 1995 jusqu’à mars 1996. L’examen de l’évaluation environnementale a inclus une commission d’examen composée de huit membres et un groupe d’examen scientifique qui était composé d’autant de membres, chacun nommé par la commission d’examen fédérale. Il y a eu un certain nombre de changements pour ce qui est de la composition de la commission d’examen, la plus notoire étant la démission d’un membre entre la première et la deuxième étape de l’audition, qu’on a indiqué officieusement comme étant attribuable à des désaccords avec soit le personnel de l’agence, soit au sujet d’un protocole généralement accepté de ne pas exprimer d’avis personnel durant les séances de l’audition.

« L’autorité responsable », Ressources naturelles Canada (initialement, Énergie, Mines et Ressources), a maintenu une présence constante durant toute l’audition, et a fait des présentations à plusieurs reprises, y compris le dernier jour des séances techniques. À cette étape, le directeur de la Division des déchets de combustibles et d’uranium, Peter Brown, a présenté la « Politique-cadre sur les déchets nucléaires » de RNCan, un document qui avait été élaboré avec la participation de l’industrie nucléaire seulement. Il est regrettable qu’Environnement Canada ait été absent du processus, sauf pour ce qui est de certains commentaires très bien préparés et complets durant l’exercice de détermination de la portée de l’examen qui a permis de déterminer un rôle productif et important pour Environnement Canada, lequel n’a pas été rempli. Le personnel de la Commission de contrôle de l’énergie atomique ont été des participants homogènes et se sont conduits dans l’ensemble de manière assez neutre, soulevant des points et des problèmes techniques pertinents. Ontario Hydro a été un important intervenant, agissant à titre de copromoteur durant la plus grande partie de l’audition et elle s’est offerte à titre d’organisme futur de « mise en application » à partir de la première semaine du début de l’audition. D’autres organisations, comme les associations de l’industrie nucléaire, la Royal Society et divers groupes professionnels associés à l’industrie nucléaire ont aussi participé à l’audition. Chacun d’eux a exprimé un soutien semblable à l’égard de l’industrie nucléaire et d’une utilisation accrue de l’énergie nucléaire.

L’intérêt public a été représenté par diverses organisations religieuses, environnementales, de femmes, de jeunes et de groupes pacifiques. Les promoteurs étaient beaucoup plus nombreux que ces participants, notamment lors des discussions en « table ronde » organisées par la commission d’examen lors des auditions relatives à la phase I. Ces séances n’ont pas été enregistrées non plus, et selon bon nombre de participants publics, il n’y avait pas d’équité ou de responsabilisation. Durant les auditions relatives à la phase III, des centaines d’exposés ont été faits dans 17 collectivités à partir de la Saskatchewan jusqu’au Nouveau-Brunswick, ou dans lesquelles les membres du grand public étaient beaucoup plus nombreux que les représentants de l’industrie nucléaire.

En mars 1997, la commission d’examen fédérale a publié ses rapports. Ses principales conclusions : EACL n’avait pas démontré que le « concept » de l’enfouissement des déchets nucléaires dans le Bouclier canadien était une méthode sûre ou acceptable. Bref, la commission d’examen a jugé que le concept d’EACL n’était en fait qu’un concept, qui comportait certaines possibilités théoriques, mais sans que n’ait été démontré sa sécurité ou son caractère acceptable dans une analyse pratique. La commission d’examen a fait un certain nombre de recommandations, lesquelles mettaient toutes l’accent sur le besoin d’un plus grand rôle pour le public dans l’élaboration future et l’évaluation des options concernant la gestion des déchets nucléaires et la nécessité d’établir un cadre social et éthique à utiliser pour évaluer les options. La commission d’examen a recommandé que soit mise sur pied une agence indépendante dotée d’un conseil d’administration ayant une large représentation, et que l’option relative à la gestion des déchets doive être grandement acceptée avant que toute recherche d’un site ne débute.

Le gouvernement a publié en douce sa réponse au rapport de la commission d’examen en décembre 1998. La réponse de 17 pages a rejeté les conclusions de la commission d’examen pour un certain nombre de domaines clés. Le gouvernement a annoncé qu’il créerait une nouvelle agence, mais que son conseil d’administration serait composé seulement de représentants de l’industrie nucléaire. La participation du public à l’évaluation des options relatives à la gestion des déchets nucléaires serait limitée, et les discussions tenues avec les collectivités dans les « territoires de site » pourraient commencer immédiatement dans le cadre de l’activité visant à « créer l’acceptation » d’une option de gestion des déchets (plutôt qu’après qu’elle ait été largement acceptée par le public comme la commission d’examen avait recommandé). Peut-être l’aspect le plus révélateur de la réponse du gouvernement, et le plus dommageable, a été ses déclarations répétées que l’acceptation d’une option relative à la gestion des déchets nucléaires « soutiendrait l’énergie nucléaire, et en particulier l’option du CANDU, comme étant une source valable d’approvisionnement en électricité ». L’avenir de l’industrie nucléaire était précisément exclue de l’examen d’une durée de dix ans. Garantir l’avenir de l’industrie nucléaire était le message prioritaire qui se dégageait de la réponse du gouvernement.

Questions clés

Communications de l’ACEE

Des textes accessibles par voie électronique (par l’intermédiaire de l’ACEE) ont permis à un groupe plus nombreux de suivre de près les auditions, ainsi que de faire certaines interventions assez efficaces durant l’étape finale de celles-ci.

Mandat 

Le mandat excluait précisément toute discussion sur la politique énergétique – la production continue de l’industrie nucléaire – et toute discussion des utilisations militaires de la technologie nucléaire. Il s’agissait de questions importantes et cruciales; un examen distinct sur les politiques énergétiques a été annoncé comme étant un processus « en parallèle » au moment de l’annonce de l’examen, mais celui-ci a commencé et a été annulé en 1990 sans aucune autre discussion.

Déficiences de l’énoncé des incidences environnementales

L’EIE était déficient, comme les membres de la commission d’examen l’ont admis, mais on ne s’était pas attaqué aux déficiences avant le début de l’audition; il ne s’agissait pas seulement de déformer le processus relatif au Décret sur les lignes directrices concernant le PEEE, mais cela créait des problèmes pour le processus d’examen lui-même.

Financement des participants

Le financement des participants était sérieusement inadéquat. Des fonds ont été accordés pour la détermination de la portée du projet et ensuite pour l’audition elle-même, mais dans le deuxième cas, le comité de financement – sans fournir d’explication – n’a accordé qu’une portion des fonds disponibles, même si les demandes étaient beaucoup plus nombreuses que le montant disponible. On a rendu très difficiles les préparatifs et la planification, surtout lorsque les fonds ont été ensuite alloués durant une troisième ronde de financement.

Règles de la preuve

Le promoteur a présenté souvent de nouvelles informations ou il a présenté de l’information de manière différente le jour même de son examen sur les éléments techniques. Il y avait rarement assez de copies pour tous les intervenants, ce qui a rendu leur travail plus difficile pour examiner la preuve ou pour préparer des questions. Le promoteur était tenu d’indiquer seulement en termes généraux les preuves qu’il présenterait, et des documents et des réponses ou présentations orales s’appuyaient souvent sur des documents non disponibles.

Préavis et accès

L’agence a utilisé presque exclusivement une liste d’envoi limitée pour donner des préavis sur l’examen, et durant la période entre la détermination de la portée du projet et les auditions, elle a enlevé de sa liste d’envoi un nombre considérable de participants. La publicité dans les journaux a été limitée, et des mécanismes communautaires pour donner un préavis au public n’ont pas été utilisés en général. Les auditions relatives à la phase I et à la phase II ont été tenues à Toronto, en dehors de la région du projet, ce qui a résulté en un accès limité pour ceux qui risquent le plus d’être touchés par les résultats de ce projet. Toutes les séances durant la phase I et la phase II ont été tenues durant la journée, ce qui a davantage limité l’accès du public à ceux qui pouvaient se libérer de leur travail. Les fonds limités fournis par l’intermédiaire du financement des participants ont exigé que les groupes limitent leur participation durant les séances relatives à la phase I et à la phase II à un représentant, souvent pour seulement certaines des séances.

Temps alloué

Les exposés par des participants du public ont été limités (20 minutes durant la phase I, 15 minutes durant la phase II, et 10 minutes durant la phase III), ce qui a exigé que les participants limitent leurs commentaires et a déterminé les questions prioritaires à traiter. Cela était surtout un problème durant la phase II, dans laquelle il y avait un nombre considérable de questions complexes et cruciales à traiter, et les organismes pouvaient seulement se permettre de faire assister au plus un représentant, de sorte que toutes les questions devaient être abordées en seulement 15 minutes.

Contraintes relatives au Groupe d’examen scientifique

Un Groupe d’examen scientifique a été mis sur pied pour fournir des avis techniques à la commission d’examen, mais on lui avait demandé de limiter ses observations en conformité avec son mandat, ce qui excluait les questions socio-économiques et éthiques. Cela mettait le groupe d’examen scientifique dans la position de devoir s’abstenir de formuler des observations pour ce qu’il avait décelé comme étant une importante question sur la réalisation éventuelle des « concepts », c’est-à-dire les estimations financières et les coûts.

Décision

La réponse du gouvernement a rejeté les principales conclusions de la commission d’examen.

L’évaluation environnementale du lac McClean

Aperçu

La recommandation fondamentale du rapport de la Commission mixte d’examen fédéral-provincial sur le lac McClean, en Saskatchewan, sur laquelle toutes les autres recommandations reposaient, demandait que le projet d’exploitation minière du lac McClean par la Cogema soit retardé de cinq ans. Le raisonnement de la commission d’examen était fondé sur le besoin d’acquérir plus d’expérience concernant les installations antérieures de gestion de résidus dans le secteur environnant et plus d’information complète sur la santé des collectivités. Ce délai aurait aussi permis de maximiser les possibilités d’emploi offertes aux résidants du Nord grâce à plus de formation et d’études, ainsi que fournir plus de possibilités de discussion des questions importantes aux plans éthique et environnemental concernant l’extraction minière de l’uranium, ainsi qu’accorder plus de temps pour évaluer les incidences cumulatives biophysiques et socio-économiques (rapport de la Commission d’examen mixte fédéral-provincial, 1993:41).

Les gouvernements fédéral et provinciaux, ainsi que la Commission de contrôle de l’énergie atomique (CCEA) ont ignoré à maintes reprises le délai de cinq ans recommandé. Malgré que les critiques du public et de la commission d’examen du défaut par la Cogema de fournir un plan approprié d’évacuation des résidus, la CCEA a commencé à étudier l’octroi d’un permis à la Cogema afin d’entamer la construction de l’installation JEB de gestion des résidus en amoncellement au lac McClean durant l’été 1998.

Le 2 février 1999, après que plusieurs inspections courantes ont révélé d’importants défauts dans la roche de remplissage à l’installation de gestion des résidus, la CCEA a informé Philip Tenna de l’Interchurch Reunion Committee (ICUC) qu’il était « très improbable qu’un permis soit délivré pour le projet du lac McClean à la réunion de la CCEA du 24 février 1999 ».

Questions clés

Avant qu’il puisse y avoir approbation, des conditions doivent être fixées

Avant qu’une mine d’uranium puisse obtenir une approbation générale du gouvernement, les recommandations d’une commission d’examen doivent être suivies. Lorsqu’il existe de nombreux problèmes environnementaux, ou au plan de la santé et de l’éthique, comme ceux décelés par la Commission d’examen mixte du lac McClean, celles-ci doivent être traitées avant qu’une approbation générale puisse être accordée à l’entreprise minière.

Les recommandations sur le partage des revenus ne sont pas appliquées par les gouvernements

L’une des coalitions de la commission d’examen pour accorder une approbation d’exploitation minière après l’expiration d’un moratoire de cinq ans étaient : « une entente sur une forme de partage des revenus qui serait acceptable pour la majorité des collectivités touchées » (Commission d’examen mixte fédérale-provinciale, 1993:43). Cette coalition de l’approbation n’a pas été respectée.

Défaut de suivre les recommandations de la commission d’examen

Les gouvernements et les organismes de réglementation n’ont pas à rendre de compte directement pour ce qui est du processus d’examen de l’évaluation environnementale et de ceux qui y participent. En approuvant la mine du lac McClean après